Die Beendigung des Beamtenverhältnisses eines schwerbehinderten Beamten bedarf keiner vorherigen Beteiligung des Integrationsamtes

28. Juli 2021, von Schwerbehindertenvertretung der Universität Hamburg (ohne UKE)

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 07.06.2021 - OVG 4 S 47/20

Zu den Entscheidungsgründen:

"Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die vom Antragsteller dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung des Beschlusses vom 17. September 2020, mit dem das Verwaltungsgericht Berlin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage VG 26 K 173/20 gegen die Entlassung des schwerbehinderten Antragstellers aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf abgelehnt hat.

1. Der Ast. ist der Ansicht, das VG habe verkannt, dass die Entlassung ohne Zustimmung des Integrationsamtes formell rechtswidrig sei. Nach § 168 SBG IX bedarf die Kündigung des Arbeitsverhältnisses
eines schwerbehinderten Menschen durch den Arbeitgeber der vorherigen Zustimmung des Integrationsamtes. Der Ast. wendet sich nicht gegen die gefestigte deutsche Rechtsprechung, nach der eine entsprechende Anwendung der Norm auf die Entlassung von
Beamten auch mit Blick auf die Gesetzgebungsgeschichte ausscheide (siehe OVG Münster, B. v. 13.09.2012 – 1 A 644/12 – juris Rn. 7 m.w.N.). Er meint jedoch, aus dem Urteil des EuGH v. 9.3.2017 – C 406/15 – (Milkova) ergebe sich die Notwendigkeit, § 168 SGB IX aufgrund Europarechts auf die Entlassung aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf durch den Dienstherrn entsprechend anzuwenden (ebenso von Roetteken, jurisPR-ArbR 16/2017 Anm. 4 Abschnitt D). Das überzeugt nicht.

Nach der Entscheidung des EuGH ist Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2000/78/EG im Licht des VN-Übereinkommens u. in Verbindung mit dem in den Art. 20 u. 21 d. Charta verankerten allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz dahin auszulegen, dass er es einem Mitgliedstaat erlaube, mit einer Regelung Arbeitnehmern mit bestimmten Behinderungen einen spezifischen vorherigen Schutz bei Entlassung zu gewähren, ohne einen solchen Schutz auch Beamten mit den gleichen Behinderungen zuzubilligen, es sei denn, dass ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz erwiesen sei, was zu prüfen Sache des nationalen Gerichts sei. Bei dieser Prüfung müsse der Vergleich der Situationen auf einer Prüfung aller maßgeblichen nationalen Rechtsvorschriften zur Regelung der Stellung der Arbeitnehmer mit einer bestimmten Behinderung einerseits u. der Beamten mit der gleichen Behinderung andererseits beruhen, wobei insbesondere das Ziel des Schutzes vor der Entlassung zu berücksichtigen sei (EuGH, Urt. v. 9.3.2017 – C-406/15 – juris Rn. 64). Sollten die genannten Normen einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, müsste der Anwendungsbereich der nationalen Vorschriften, die Arbeitnehmer mit einer bestimmten Behinderung schützen, so ausgeweitet werden, dass diese Schutzvorschriften auch Beamten
mit der gleichen Behinderung zugutekämen (a.a.O. Rn. 70).

Wie dem Urteil des EuGH zu entnehmen ist, erlaubt das bulgarische Recht die Kündigung von Arbeitnehmern u. von Beamten, wenn Betriebe bzw. Behörden durch Stellenabbau verkleinert werden sollen (Urt. v. 9.3.2017 – C-406/15 – juris Rn. 17, 22, 23). Können danach betriebliche Erfordernisse dieselbe Behandlung beider Beschäftigungsgruppen rechtfertigen, mag das einen gleichen Kündigungsschutz schwerbehinderter Beamter in Bulgarien notwendig machen (vgl. EuGH, Urt. v. 9.3.2017 – C-406/15 – juris Rn. 61). Die Rechtslage in Deutschland ist aber damit nicht vergleichbar.

Der Vergleich der Stellung der Arbeitnehmer einerseits, der Beamten andererseits ergibt bei einer Prüfung aller maßgeblichen nationalen Rechtsvorschriften, dass im deutschen Recht schwerbehinderte Beamte in Bezug auf eine „Kündigung“ (Entlassung) nicht schlechter gestellt
sind als Arbeitnehmer. Sie sind vielmehr besser geschützt.

Das Beamtenverhältnis ist aufgrund von Art. 33 Abs. 5 GG durch das Lebenszeitprinzip geprägt (BVerfG, B. v. 14.1.2020 – 2 BvR 2055/16 – juris Rn. 64). Das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bildet die Regel (§ 4 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG). Demgemäß ist die Entlassung eines Beamten die Ausnahme (§ 21 Nr. 1 in Verbindung mit §§ 22, 23 BeamtStG). Auch der Verlust der Beamtenrechte durch Strafurteil (§ 21 Nr. 2, § 24 BeamtStG) u. die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis nach den Disziplinargesetzen (§ 21 Nr. 3 BeamtStG), die in einem weiteren (europarechtlichen) Sinne als „Kündigung“ verstanden werden könnten, sind als Beendigungsgründe die seltene u. stets durch den Beamten selbst verschuldete Ausnahme. Charakteristisch für die Beendigung des Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit ist der Eintritt in den Ruhestand bei Erreichen der Altersgrenze, ggf. die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit (§ 21 Nr. 4, §§ 25, 26 BeamtStG). Die Betreffenden genießen im Ruhestand weiterhin die Rechte auf Alimentation (§ 4 Abs. 1, 2 LBeamtVG) u. Fürsorge (§ 45 Satz 1 BeamtStG: „auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses“).

Demgegenüber ist im Arbeitsverhältnis das Lebenszeitprinzip nicht die Regel. Arbeitnehmer sind gemäß § 620 Abs. 2 u. 3, § 622 BGB kündbar. Im Anwendungsbereich des Kündigungsschutzgesetzes setzt die Kündigung von Arbeitnehmern voraus, dass Gründe in ihrer Person o. ihrem Verhalten vorliegen o. dringende betriebliche Erfordernisse ihrer Weiterbeschäftigung entgegenstehen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 KSchG). Das ist, soweit es um dringende betriebliche Erfordernisse geht, nach Maßgabe des § 1 Abs. 3 Satz 1 KSchG auch bei längerer Dauer der Betriebszugehörigkeit, höherem Lebensalter, nennenswerten Unterhaltspflichten u. bei Schwerbehinderung des Arbeitnehmers möglich, bei persönlichen bzw. verhaltensbedingten Gründen ohnehin.

In der vom Europäischen Gerichtshof verlangten Prüfung aller maßgeblichen nationalen Rechtsvorschriften wird die Besserstellung der schwerbehinderten Beamten gegenüber den schwerbehinderten Arbeitnehmern nicht dadurch eingeebnet o. gar in ihr Gegenteil verkehrt, dass die Beamtenverhältnisse auf Widerruf u. auf Probe durch Entlassung ohne Zustimmung des Integrationsamtes beendet werden können (§ 23 Abs. 3, 4 BeamtStG). Im einschlägigen Europarecht ist eine unterschiedliche Behandlung gerechtfertigt, wenn sie auf einem objektiven u. angemessenen Kriterium beruht, d. h., wenn sie im Zusammenhang mit einem rechtlich zulässigen Ziel steht, das mit der in Rede stehenden Regelung verfolgt wird, u. wenn diese unterschiedliche Behandlung in angemessenem Verhältnis zu dem mit der betreffenden Behandlung verfolgten Ziel steht (EuGH, Urt. v. 9.3.2017 – C-406/15 – juris Rn. 55).

Der Schaffung der vorläufigen Arten der Beamtenverhältnisse liegt zugrunde, dass ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) nicht sofort begründet werden darf. Ihm geht typischerweise mit dem Beamtenverhältnis auf Widerruf ein Vorbereitungsdienst (§ 4 Abs. 4 Buchst. a BeamtStG) u. mit dem Beamtenverhältnis auf Probe eine Zeit der Bewährung (§ 4 Abs. 3 Buchst. a, § 10 Satz 1 BeamtStG) voraus. Der Vorbereitungsdienst als Finanzanwärter in der Steuerverwaltung (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StLV) vermittelt gem. § 5 Abs. 2 StLV in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Satz 2 StBAG in einem Studiengang einer Fachhochschule o. in einem gleichstehenden Studiengang die wissenschaftlichen Erkenntnisse u. Methoden sowie die berufspraktischen Fähigkeiten
u. Kenntnisse, die zur Erfüllung der Aufgaben in der Laufbahn des gehobenen Dienstes erforderlich sind (in Berlin: Laufbahngruppe 2, siehe § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StLV u. § 1 Abs. 3 Satz 1 StBAG). Der Vorbereitungsdienst schließt mit der Laufbahnprüfung ab (§ 4 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 2 StBAG). Die auf Ausbildung u. Bewährung zielenden Zeiten in den Beamtenverhältnissen auf Widerruf u. auf Probe sind gemessen am Beamtenverhältnis auf Lebenszeit typischerweise kurz. Diese Zeiten der Prüfung im weiten Sinne sind der Preis einer Bindung auf Lebenszeit, in der schwerbehinderte Beamte dann wesentlich bessergestellt sind als Schwerbehinderte mit Arbeitsvertrag.

2. Der Ast. meint des Weiteren, das VG hätte die Beteiligung der Vertrauensperson der schwerbehinderten Menschen, der Frauenvertretung u. des Personalrats nicht als ordnungsgemäß ansehen dürfen. Das VG hat für genügend erachtet, dass diese Stellen die Entlassungsverfügung am 14.8.2019 gegenzeichneten. Der Ast. vermisst eine erneute Befassung der Stellen zum einen nach der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs durch den Beschluss des VG v. 27.12.2019 – VG 26 L 607.19 – u. zum anderen vor Erlass des Widerspruchsbescheids v. 27.5.2020. Es sei nicht auszuschließen, dass die Stellen mit ihren Äußerungen die Entscheidung des Ag. beeinflusst hätten.

Aus dieser Argumentation ergibt sich nicht die formelle Rechtswidrigkeit der Entlassung. Der Personalrat hat nach § 88 Nr. 11 PersVG mitzubestimmen bei der Entlassung von Beamten auf Widerruf ohne eigenen Antrag. Die Zustimmung muss gemäß § 79 Abs. 1 PersVG vorliegen, bevor die beabsichtigte Maßnahme ergriffen wird. Das Gesetz benennt keinen Mitbestimmungstatbestand für bereits mit Zustimmung vorgenommene Entlassungen in Bezug auf das gerichtliche Vorverfahren, Eilverfahren u. Klagen (entsprechend BVerwG, B. v. 17.4.2020 – 2 B 3.20 – juris Rn. 9 zur Erhebung einer Disziplinarklage). Dasselbe gilt für die Frauenvertreterin. Denn deren Beteiligung erfolgt gemäß § 17 Abs. 2 Satz 4 LGG vor der Befassung des Personalrats, in dringenden Fällen zeitgleich u. keinesfalls später (dazu Senatsb. v. 2.72018 – OVG 4 S 3.18 – juris Rn. 5). Auch die Vertrauensperson der Schwerbehinderten ist nach § 178 Abs. 2 Satz 1 SGB IX vor einer Entscheidung der Dienststellenleitung anzuhören. Das Gesetz schreibt nicht vor, dass die drei Stellen über alle Weiterungen auf dem Laufenden gehalten werden müssen.

3. Schließlich meint der Ast., das VG hätte dessen Entlassung auch als materiell rechtswidrig erkennen müssen. Es hätte nicht der Querschnittsbetrachtung der Amtsärzte folgen dürfen. Diese hätten außer Acht gelassen, dass dem Ast. im juristischen Studium nach den Schwierigkeiten im Jahr 2002 noch eine passable Examenshausarbeit gelungen sei u. er die Mindestpunktzahl aus den Aufsichtsarbeiten nur knapp verfehlt habe. Der Ast. gibt zum Versuch der Prüfungswiederholung zu bedenken, dass seine Behinderung selbst unter Fachärzten noch weitestgehend unbekannt gewesen sei u. sich Stellen u. Fördermöglichkeiten erst entwickelt hätten, er gleichwohl viele Hürden habe überwinden können. Der Ast. räumt ein, dass eine Autismus-Spektrum-Störung nicht heilbar sei, es komme jedoch auf den Umgang mit ihr an.
Wie sein Arzt ausgesagt habe, seien bereits Verbesserungen im Beschwerdebild erzielt worden. Dem würden die Amtsärzte nicht gerecht. (…)

Aus diesen Darlegungen ergibt sich nicht die Unrichtigkeit des angegriffenen Beschlusses. Das VG hat auf § 23 Abs. 4 Satz 1 BeamtStG verwiesen, wonach Beamte auf Widerruf jederzeit entlassen werden können. Es hat hinzugefügt, dass angesichts von § 23 Abs. 4 Satz 2 BeamtStG eine Entlassung ausgesprochen werden dürfe, wenn ernsthafte Zweifel bestünden, ob der Beamte das Ziel des Vorbereitungsdienstes, den Erwerb der Befähigung für die angestrebte Beamtenlaufbahn, erreichen könne. Das schließe begründete Zweifel an der gesundheitlichen Eignung für die angestrebte Beamtenlaufbahn ein.

Der Ast. wendet sich nicht gegen diesen rechtlichen Ausgangspunkt des VG (vgl. dazu den B. d. Senats v. 14.07.2020 – OVG 4 S 27/20 – juris Rn. 4). Ihm gelingt es mit seinem Vorbringen nicht, die vom VG bejahten ernsthaften Zweifel daran auszuräumen, dass er die Laufbahnprüfung überhaupt bestehen könnte. Der im Jahr 1974 geborene Ast. befindet sich seit September 2011 im Beamtenverhältnis auf Widerruf. Er erhielt die Gelegenheit zum Neubeginn der Ausbildung im Oktober 2014. Einer schriftlichen Prüfung unterzog er sich zuletzt im Januar 2015. Das amtsärztliche Gutachten v. 21.12.2018, nach Gegenvorstellungen bekräftigt im Sommer 2019, stützte sich auf die fachärztliche Zusatzbegutachtung v. 12.12.2018, nach der zu konstatieren sei, dass der Ast. den gesundheitlichen Anforderungen der anspruchsvollen Ausbildung nicht gewachsen sei.

Der Vorbereitungsdienst dauert nach § 5 Abs. 2 StLV in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Satz 1 StBAG drei Jahre; er kann im Einzelfall aus besonderem Grund verlängert werden (siehe auch § 11 StBAPO). Der Vorbereitungsdienst besteht aus Fachstudien von 21 Monaten Dauer u. berufspraktischen Studienzeiten; nach mindestens vier, höchstens sechs Monaten Fachstudien ist eine Zwischenprüfung abzulegen (§ 4 Abs. 2 Satz 3, 5 StBAG). Darin soll der Beamte zeigen, ob er nach seinen Kenntnissen u. Fähigkeiten geeignet erscheint, den Studiengang für die Laufbahn des gehobenen Dienstes erfolgreich fortzusetzen (§ 33 Abs. 2 Satz 1 StBAPO). Die Zwischenprüfung u. die Laufbahnprüfung für den gehobenen Dienst umfassen unter anderem jeweils fünf schriftliche Aufgaben (§ 38 Abs. 1 Nr. 2 u. 3 StBAPO). Gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 StBAPO sind den Beamten mit Schwerbehinderung im Prüfungsverfahren auf Antrag die ihrer Behinderung angemessenen Erleichterungen zu gewähren. Die fachlichen Anforderungen dürfen jedoch nicht herabgesetzt werden (§ 35 Abs. 3 Satz 3 StBAPO).

Der Ast. bestätigt mit seinem Beschwerdevorbringen in der Sache die ernsthaften Zweifel daran, dass er die Laufbahnbefähigung wird erwerben können. Mit der Ansicht, er sei nicht ausbildungsunfähig, formuliert er nicht den Gegensatz zur Auffassung d. VG, dass ernsthafte Zweifel am Erwerb der Laufbahnbefähigung berechtigt seien. Der Ast. behauptet nicht, er sei nunmehr gewiss prüfungsfähig. Erhielte er die von ihm angestrebte weitere Chance, was praktisch einen Neuanfang notwendig machen u. eine Dauer des Beamtenverhältnisses auf Widerruf von zumindest 13 Jahren nach sich ziehen dürfte, wäre der Vorbereitungsdienst ein Wagnis mit offenem Ausgang. Nach den amtsärztlichen Feststellungen ist hingegen der negative Ausgang absehbar. Mit der davon abweichenden Prognose des Privatarztes war der amtsärztliche Dienst bereits befasst, wie das VG unbestritten festhält. (…)

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung (Hinweis Schriftleitung: über 3.000 bis 4.000 €) beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG."